Website Cải cách hành chính

Báo cáo về cải cách tổ chức bộ máy Chính quyền địa phương

CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở TRUNG QUỐC.

    Công cuộc cải cách liên quan đến các quyền lợi về chính trị, kinh tế và xã hội của người dân. Cam kết của Chính phủ trong việc thực hiện những nguyến tắc công bằng, công lý và công khai là những điều kiện hết sức quan trọng cho công tác cải cách. Để thiết lập và hoàn thiện nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, Chính phủ phải xác định được một cách thích hợp những chức năng của mình. Thông qua cải cách cơ cấu tổ chức, Chính phủ cần phải điều chỉnh cơ cấu các cơ quan Chính phủ, giảm bớt số lượng các cơ quan và tái phân bổ quyền lực cho các cơ quan khác nhau nhằm “hợp pháp hoá các cơ quan Chính phủ cũng như các chức năng, quy mô và quy trình làm việc của các cơ quan này” (theo Jiang, 1997).
    Trong vòng hai thập kỷ qua, Trung quốc đã chuyển mình một cách mạnh mẽ từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thành một nền kinh tế thị trường đầy tiềm năng và cùng với thành tựu đó, Trung quốc đã đạt được tốc độ tăng trưởng trung bình 9%/năm. Trong khoảng thời gian này, tỷ lệ GDP bình quân đầu người của Trung quốc đã tăng gấp bốn lần và mức sống của người dân đã được cải thiện một cách đáng kể.

    Đặc điểm nổi bật trong công tác cải cách cơ cấu tổ chức Chính phủ ở Trung quốc chính là phương pháp tiếp cận “từng người một” trong tiến hành các biện pháp cải cách. Chính phủ Trung quốc rất coi trọng nguyên tắc “hành động thực tế” và đã tập trung cải cách trước tiên vào những lĩnh vực đòi hỏi một sự cải thiện lớn.
Các biện pháp thông tin và truyền thông năng động và hiệu quả đã đóng vai trò chủ đạo trong việc thực hiện chương trình cải cách hành chính công và kinh tế của đất nước. Các biện pháp này đã giúp tăng cường hiệu quả công tác hành chính bằng cách làm cho các hoạt động thu nhập, lưu trữ , trao đổi và quản lí thông tin trở nên nhanh chóng và dễ dàng hơn. Đồng thời, chúng cũng góp phần thực hiện những mục tiêu chiến lược trong lĩnh vực phân cấp và giải trình, nâng cao chất lượng dịch vụ công cộng và tăng cường năng lực giải quyết tranh chấp bằng cách làm cho công chúng tiếp cận dễ dàng hơn với các nguồn thông tin.

    Tuy nhiên sau hai thập kỷ cải cách và tăng trưởng, Trung quốc vẫn phải đối mặt với nhiều vấn đề như hiệu quả kinh doanh thấp của các DNNN, hệ thống ngân hàng hoạt động kém hiệu quả, khoảng cách ngày càng tăng giữa người giàu, người nghèo, giữa các vùng khác nhau và sự thiếu vắng một hệ thống đảm bảo an ninh xã hội. Những vấn đề này đang đặt ra thách thức lớn lao cho công cuộc cải cách trong tương lai và tạo ra nhiều sự bấp bênh trong viễn cảnh kinh tế của Trung quốc.

    Trong cuộc hội thảo 2 ngày mới đây về Cải cách hành chính ở khu vực Châu Á, Bộ trưởng Bộ Nhân sự của Trung quốc, ông Song Defu đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính và thiết lập một bộ máy chính quyền gọn nhẹ và hiệu quả cao nhằm đảm bảo cho những thành tựu phát triển kinh tế và xã hội.

    Nói chung, bộ chính quyền địa phương của Trung quốc bao gồm 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Khi Trung quốc tiến hành nhiệm vụ cải cách chính quyền thì công việc nặng nề nhất nhưng cũng có ý nghĩa nhất đó là cải cách ở các cấp chính quyền địa phương.

    Tuy có một số điểm chung với công tác cải cách hành chính trung ương, nhưng cải cách ở địa phương lại được tiến hành trong một bối cảnh hết sức đặc biệt.

    Công tác cải cách tổ chức chính quyền trung ương đã được tiến hành từ trên xuống dưới và đã được hoàn tất vào tháng 10/2000. Nhờ đó đã hình thành nên được một mô hình cơ bản bao gồm tái cơ cấu hoặc xoá bỏ một số bộ phận trực tiếp làm công tác quản lí kinh tế, tăng cường các bộ phận chịu trách nhiệm kiểm soát kinh tế vĩ mô, tăng thêm số lượng các bộ phận phụ trách các dịch vụ xã hội và phát triển thêm các tổ chức xã hội trung gian. Công cuộc cải cách ở cấp trung ương đã đặt ra cho công tác cải cách tổ chức ở cấp chính quyền địa phương một số tiêu chuẩn, ví dụ như tốc độ cải cách và một số chính sách của chính phủ đối với những cán bộ mà vị trí công tác của họ bị thay đổi. Những tiêu chuẩn này tạo ra khuôn mẫu cho công tác cải cách ở địa phương. Sự thành công trong cải cách chính quyền trung ương đồng thời cũng tạo ra một ảnh hưởng mạnh mẽ và áp lực chính trị lên các cấp chính quyền địa phương, buộc họ phải hoàn thành công việc cải cách cơ cấu tổ chức trong thời gian sớm nhất.

    Tuy nhiên một sự cải cách triệt để trong hệ thống chính phủ vẫn chưa được tạo ra để có thể đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN trong thời kỳ mới. Do vậy, vẫn tồn tại một số vấn đề:

    1. Chưa có sự phân biệt rõ ràng chức năng của Chính phủ và giới kinh doanh. Chính vì thế, việc quản lí và điều hành ở cấp vĩ mô trở nên khó khăn.
    2. Công tác điều chỉnh chức năng của Chính phủ được tiến hành chậm hơn so với hoạt động cải cách ở các lĩnh vực khác. Cải cách trong các DNNN thậm chí còn chậm chạp hơn nữa.
    3. Tình trạng bảo hộ các vùng là phổ biến, làm giảm hiệu xuất và chất lượng công việc.
    4. Các cơ quan nhà nước thường quá nhiều nhân viên. Vì thề, các doanh nghiệp và nông dân phải mang gánh nặng thuế má không cần thiết.
    5. Chức năng của các tổ chức trung gian bị méo mó, hoạt động vừa mang tính hành chính vừa mang tính doanh nghiệp.
    6. Tham nhũng vẫn là một vấn đề nghiêm trọng.

    Công tác cải cách cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương phải đối mặt với những thách thức lớn. Có lẽ thách thức lớn nhất là việc xắp xếp lại vị trí công tác cho cán bộ dôi dư.

    Theo như yêu cầu cải cách ở chính quyền trung ương thì về nguyên tắc khoảng 45%-50% số cán bộ trong các cơ quan chính quyền địa phương cần phải được xắp xếp lại vị trí công tác, trong khi con số này đối với các cơ quan chính quyền thành phố là khoảng 30%. Về cơ bản, công tác cải cách cơ cấu tổ chức ở các cấp chính quyền địa phương cần phải được tiến hành phù hợp với các hoạt động cải cách ở cấp trung ương. Sau khi Chính phủ trung ương Trung quốc đã giảm khoảng một nửa số cán bộ thì các cơ quan chính quyền địa phương cũng nỗi tiếp bằng việc giảm bớt 50% số lượng cán bộ làm việc ở đó.

    Một điều cần nhấn mạnh là công tác cải cách ở cấp chính quyền địa phương không chỉ liên quan đến lợi ích của cá nhân công chức, viên chức mà còn liên quan đến bản thân lợi ích của các cơ quan chính quyền. Trước khi tiến hành cải cách, đặc trưng của hệ thống chính quyền Trung quốc là sự tập quyền trung ương, và như vậy, chính quyền địa phương không có quyền tự chủ cũng như không được góp ý kiến trong việc thiết kế hệ thống chính quyền mới. Sau khi cải cách, Chính phủ trung ương đã trao nhiều quyền lực cho chính quyền địa phương theo những cách khác nhau, ví dụ như trao cho chính quyền địa phương thêm quyền tự chủ đối với các hoạt động kinh tế trong những khu vực kinh tế đặc biệt và mở rộng phạm vi quyền lực của chính quyền địa phương. Đồng thời, vì các cơ quan chính quyền địa phương phải tái cơ cấu hoặc bỏ đo một số bộ phận trực tiếp quản lý kinh tế nên các cơ quan đó sẽ bị giảm bớt quyền lực.

    Nói chung, để tiến hành cải cách thành công, các nhà cải cách cần phải tâm niệm rằng mục tiêu của cải cách không chỉ làm giảm số lượng công chức và hợp lý hoá cơ cấu của một số cơ quan chính phủ, mà còn là thay đổi cơ cấu lợi ích của người dân và tác động vào những cơ quan quyền lực hiện tại và lợi ích của các cơ quan chính quyền địa phương.

PHÂN CẤP, BÃI BỎ QUY ĐỊNH VÀ CHUYỂN ĐỔI VỀ KINH TẾ TẠI TRUNG QUỐC.

    Theo Ngân hàng Thế giới (1999), có nhiều loại hình phân cấp khác nhau, trong đó phân cấp về thị trường có ý nghĩa quan trọng. Loại hình phân cấp nàybiểu hiện dưới nhiều hình thức và sự kết hợp khác nhau ở tất cả các quốc gia, trong phạm vi mỗi quốc gia và thậm chí ở mỗi ngành.
Trung quốc đã tiến hành phân cấp trong hệ thống ngân hàng của mình kể từ năm 1983 khi tách riêng Ngân hàng Trung ương và các ngân hàng chuyên trách. Giữa năm 1984 và 1988, mỗi chi nhánh khu vực của các ngân hàng chuyên trách đều phải đảm bảo tổng mức cho vay tín dụng phải tương ứng với mức vốn huy động được trong khu vực mình.
Một kết quả của việc phân cấp về tài chính là chính quyền địa phương các tỉnh, thành phố và thị xã có nhiều quyền hơn trong các quyết định về tín dụng thông qua các chi nhánh khu vực của Ngân hàng Trung ương và các ngân hàng chuyên trách.

    Một tác động quan trọng về mặt kinh tế của phân cấp tài chính là tác động của quyết định phân cấp cho các doanh nghiệp và hộ gia đình. Nhờ vậy, đã có sự thay đổi đáng kể về mức tiết kiệm tại Trung quốc, mà đây là một nguồn tiết kiệm tài chính chủ lực đối với hộ gia đình chứ không phải là Nhà nước. Ví dụ, chỉ riêng tổng mức gừi tiết kiệm vào ngân hàng của các hộ gia đình đã tăng từ 6% Tổng thu nhập quốc nội (GDP) năm 1978 lên mức 50% vào năm 1993. Giờ đây, nguồn vốn quan trọng nhất là từ khu vực ngân hàng thay vì từ nhà nước.

    Liên quan tới các tác động của việc phân cấp về tài chính đối với hoạt động kinh tế tại Trung quốc, có nhiều quan điểm khác nhau của các nhà kinh tế. Một số nhà kinh tế lý luận rằng phân cấp có thể lôi kéo các chính quyền địa phương vào việc đầu tư quá mức dẫn tới sự trùng lặp trong đầu tư, bảo hộ thị trường khu vực của mình và có nhiều sự can thiệp quan liêu hơn tại địa phương. Một số nhà kinh tế khác lại cho rằng cần mở rộng đánh giá hoạt động phân cấp và cải cách tài chính của Trung quốc nhằm gắn các tác động của hai hoạt động này với mỗi phạm vi khác nhau của hoạt động phát triển với cải cách kinh tế. Cũng có một số khác lại quả quyết cho rằng cho tới thời điểm này thì “phân cấp theo kiểu Trung quốc” khác với hoạt động phân cấp ở nhiều nước khác về khái niệm bởi Trung quốc chưa có được có một cơ cấu Chính phủ đủ bản lĩnh và một hệ thống thị trường vững mạnh, thêm vào đó, nước này cần có một hệ thống liên kết giữa chính quyền các cấp nhằm đạt hiệu quả về kinh tế và sự công bằng về cung cấp dịch vụ công giữa các khu vực.

    Trong suốt 15 năm kể từ năm 1978, nội dung của cuộc cải cách tại Trung quốc đều chủ yếu nhằm nới lỏng sự quản lý của nhà nước và các hạn chế mang tính quy tắc để tăng cường khuyến khích, thúc đầy, trao quyền, chia sẻ lợi ích, và các biện pháp thúc đẩy khác bằng vật chất được sử dụng để khuyến khích các sáng kiến của doanh nghiệp, địa phương và người lao động. Để đạt được điều đó, nói chung các chính sách cải cách đều là dưới hình thức “giao kèo mang tính đặc thù” giữa Chính phủ và các đơn vị cấp dưới, ví dụ như giao kèo về nông nghiệp giữa chính quyền và các hộ gia đình làm nghề nông, giao kèo về tài chính giữa chính quyền trung ương và chính quuyền địa phương, và giao kèo về lợi nhuận công nghiệp giữa Chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, giao kèo kiểu này lại không tạo nên được một hệ thống thị trường hoạt động theo nguyên tắc có sự kết hợp các thể chế tốt của quốc tế ở cả cấp trung ương, cấp tỉnh và các cấp địa phương. Do vậy, cần thiết lập một cơ chế tài chính giữa chính quyền các cấp cải tiến hơn nữa và hoạt động theo thể chế.

    Phân cấp về tài chính có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức như chia sẻ khoản thu tài chính, điều phối chi phí về thuế, chuyển khoản giữa chính quyền các cấp, cho phép vay tín dụng ở cấp thành phố, và v.v… Đối với công cuộc cải cách hệ thống tài chính hiện thời, để đạt được những tiến bộ thì cần có sự cải cách về hoạt động ngân sách mà trước tiến là ở cấp trung ương.

    Yếu tố đầu tiên của sự thay đổi cần thiết này là phải làm rõ việc phân công trách nhiệm. Chức năng hoạt động chính sách cần phải gằn với trách nhiệm về tài chính. Nếu chính quyền trung ương vẫn giữ vai trò hoạch định chính sách quốc gia về dịch vụ xã hội ví dụ giáo dục bắt buộc 9 năm thì chính quyền trung ương cần thiết lập các cơ chế để thực hiện chính sách này. Chính quyền còn phải tính tới việc tiến hành các khoản chuyển trực tiếp cho cấp chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ, thậm chí còn tính tới cả việc phải tiếp cận cấp dưới của cấp tỉnh.

    Yếu tố thứ hai là trao quyền tự chủ thực sự hơn cho chính quyền địa phương. Cần xem xét lại việc phân bổ các khoản thu để làm sao một số quyền tự chủ được trao cho các cấp địa phương. Trao cho các chính quyền địa phương một số quyền về thuế là một điều kiện tiên quyết để phân cấp thực sự về tài chính. Phân bổ nhiều khoản thu hơn vào trao quyền tự chủ cho các chính quyền địa phương cũng sẽ giúp tăng hiệu quả của hệ thống chuyển khoản giữa chính quyền các cấp thông qua việc giảm tổng mức chuyển khoản xuống mà không làm mất cân đối tài khoản. Nhằm tăng cường độ tin cậy vào những cam kết của mình, chính quyền trung ương cần định rõ các khoản thu cụ thể phục vụ cho mục đích cân đối tài khoản, các khoản thu này vừa là một phần các khoản thu của trung ương vừa là các nguồn thu cụ thể riêng rẽ (ví dụ như khoản thu phụ trội của chính quyền trung ương từ thuế giá trị gia tăng và các khoản thuế hiện hiện hành khác).
Một số hình thức nhất định để huy động các nguồn lực tài chính có thể sẽ cần thiết nhằm trang trải cho các khoản chi phí khổng lồ phục vụ cho quá trình chuyển đổi này và giảm mức cách biệt quá lớn giữa các vùng về tăng trưởng kinh tế và cung cấp dịch vụ xã hội công. Tuy nhiên, vào thời điểm hiện tại, cần tiếp tục điều chỉnh các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp (Giữa cấp trung ương với cấp tỉnh cũng như với các cấp dưới) và cải tiến hơn nữa nền hành chính công.
Nói chung, trong lĩnh vực kính tế khái niệm phân cấp có nghĩa là sự chuyển giao thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện các chức năng hành chính công của chính quyền trung ương cho các đơn vị cấp dưới hoặc các tổ chức chính phủ bán độc lập hoặc khu vực tư nhân. Vì vậy, yếu tố then chốt cùa khái niệm này là sự chuyển giao thẩm quyền thực hiện các chức năng hành chính công, và nghĩa chung của toàn bộ vế sau là cung cấp các sản phẩm và dịch vụ công. Mặc dù định nghĩa của cụm từ “các chức năng hành chính công” luôn thay đổi cùng với những đổi mới về thể chế và công nghệ, nhưng trọng tâm của cụm từ này lại giới hạn ở chỗ không tính tới các khu vực có yếu tố cạnh tranh. Với đặc điểm này,thì khái niệm “phân cấp” trong bối cảnh chuyển đổi của Trung quốc khá khác biệt so với khái niệm phân cấp nói chung ở chỗ: là một nền kinh tế XHCN trong quá trình chuyển đổi, trong suốt hai thập kỷ 80 và 90, Chính phủ Trung quốc đã tham gia rất nhiều vào khu vực có yếu tố cạnh tranh mà thường trong các nền kinh tế thị trường khác chỉ có khu vực tư nhân mới tham gia.

    Kết luận
    1. Việc bãi bỏ các quy định đối với các doanh nghiệp nước ngoài quốc doanh có ý nghĩa đặc biệt ở chỗ đây là một bước tấn công vào hệ thống kế hoạch hoá kiểu truyền thống và là bước khởi động cho cuộc cải cách ở tầm vi mô diễn ra trong lĩnh vực nông nghiệp và các doanh nghiệp quốc doanh nhằm tăng cường các biện pháp khuyến khích, nhờ vậy đã tăng được mức huy động các nguồn lực phục vụ cho các hạng mục đầu tư ngoài kế hoạch của nhà nước cũng như các doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Và một kết quả không thể tránh khỏi của việc làm này là có sự thay đổi trong cơ chế phân bổ nguồn lực và môi trường chính sách vĩ mô bởi có nhiều yếu tố thị trường hơn được đưa vào áp dụng.
    2. Đối với một quốc gia rộng lớn như Trung quốc thì việc thực hiện bất kỳ chính sách cải cách nào thông qua các chính quyền địa phương và đương nhiên là phải bắt đầu thực hiện ở một số khu vực có ưu thế đặc biệt về vị trí địa lý. Vấn đề phân cấp về hành chính và tài chính trong quá trình chuyển đổi là yếu tố nội sinh và có thể được coi là phương tiện phục vụ cho quá trình bãi bỏ các quy định.
    3. Có nhiều giai đoạn phục vụ cho mục tiêu nâng cao năng suất của các doanh nhiệp quốc doanh mới thành lập và các doanh nghiệp quốc doanh hoạt động theo định hướng thị trường (chủ yếu trong các khu vực sản xuất sử dụng nhiều lao động) cũng như các doanh nghiệp quốc doanh cũ và có quy mô lớn hơn đã tồn tại từ ngay trong giai đoạn lập kế hoạch. Đối với các doanh nghiệp mới và hoạt động theo định hướng thị trường, họ đạt được năng xuất cao là nhờ cải tiến cơ chế phân bổ nguồn lực và thắt chặt hơn việc quản lý ngân sách trong bối cảnh phải cạnh tranh trên thị trường. Còn đối với các doanh nghiệp cũ và có quy mô vốn lớn hơn thì năng suất có được là nhờ cải tiến cơ chế khuyến khích và vận dụng tốt.
    4. Các hoạt động về tài chính giữa trung ương và địa phương khá ổn định là yếu tố nội sinh phục vụ cho đường lối phát triển kết hợp hai hướng mà Trung quốc đã thực hiện trong quá trình chuyển đổi. Nguồn thu của trung ương tăng, ngân sách nhà nước chỉ phải trả chi phí tái cơ cấu thấp, và quan trọng là quá trình tiền tệ hoá mà Trung quốc đang thực hiện, tất cả có được đều là nhờ có sự phát triển đồng thời theo cả hai hương thị trường hoá và kế hoạch hoá. Trước năm 1994, đường lối phát triển kết hợp hai hướng này đã góp phần duy trì được sự ổn định tương đối trong các hoạt động về tài chính giữa chính quyền các cấp. Hơn nữa, yếu tố hiệu quả kinh tế dựa vào quy mô và công nghệ, do nhu cầu vượt mức để phát triển các khu vực sử dụng nhiều lao động theo định hướng thị trường.

    (Nguồn: Quingyun Chen, Ji Chen, Quing Zhang - Đại học Bắc Kinh; Justin Yifu Lin, Trung tâm nghiên cứu kinh tế Trung quốc, Đại học Bắc kinh; Ran Tao, Trung tâm chính sách về nông nghiệp của Trung quốc, Viện khoa học của Trung quốc; Mỹnging Liu, Trung tâm nghiên cứu kinh tế của Trung quốc, Đại học Bắc kinh; Tạp chí Hành chính Trung quốc tập 1, số 2 tháng 4/6 năm 2002.)

01/11/2004